La fisionomia di una riforma (prima parte)

Sul sito Giurisprudenzapenale.it (al link qui riportato: http://www.giurisprudenzapenale.com/2016/09/27/referendum-costituzionale-4-dicembre-2016-intervista-doppia-roberto-bin-ugo-de-siervo/) e’ stata pubblicata, in settimana, una lunga e approfondita intervista al prof. Roberto Bin. Questa ha ad oggetto le principali ragioni a favore del Si al prossimo referendum costituzionale del 4 dicembre.

Qui di seguito mi preme dunque riportare ,sinteticamente, la prima parte delle principali riflessioni del Professore in relazione agli aspetti più rilevanti, nonché maggiormente dibattuti, della riforma.

 

1)Il superamento del bicameralismo perfetto

La prima domanda mossa a Roberto Bin riguarda anzitutto il superamento del bicameralismo indifferenziato, previsto nella riforma costituzionale, e in forza del quale,attualmente, le due camere del Parlamento svolgono esattamente le medesime funzioni. Il professore ripercorre lucidamente i fondamentali passaggi storico-politici che ci indussero ad adottare la prudente soluzione in esame:” Che l’Assemblea costituente abbia optato per una forma di bicameralismo perfetto è quanto- meno inesatto. Premesso che la sinistra non volle che la seconda camera fosse non rappresentativa, perché sarebbe stata la roccaforte della conservazione, l’AC concluse i suoi lavori ap- provando: a) che il Senato avrebbe dovuto essere eletto “a base regionale” (art. 57.1); b) che il Senato avrebbe dovuto restare in carica sei anni (e non cinque come la Camera), sicché Camera e Senato sarebbero stati eletti nella stessa occasione solo ogni 30 anni (art. 60); c) che il sistema elettorale del Senato avrebbe dovuto basarsi su collegi uninominale (odg. Nitti, del 7 ottobre 1947) e perciò maggioritario, mentre alla Camera era pacifica l’adozione di una legge propor- zionale; d) che nel primo Senato, alla componente elettiva sarebbe dovuta aggiungersi una folta componente “nominata” (…) in seguito un colpo di mano ordito sottobanco da Dossetti e Togliatti durante la discussione della legge elettorale del Senato fece “saltare” il sistema maggioritario (che avrebbe consentito ai piccoli partiti di “ri- cattare” i due partiti più grandi nella fase della scelta dei candidati) e adottare un sistema di fatto proporzionale, non diverso da quello per la Camera. Infine la prima riforma costituzionale, votata nel 1963, appaiò il mandato delle due Camere, sancendo il definitivo approdo al “bica- meralismo perfetto”. Insomma tale soluzione , in definitiva, si configurò come un evidente compromesso politico imposto dalla maggioranza politica del tempo. Utile poi ricordare, ancora una volta, come questa conformazione parlamentare sia un unicum italiano nel panorama europeo.

2) Il nuovo Senato della Repubblica

La riforma propone modifiche significative del Senato della Repubblica. In particolare, quest’organo: i) sarebbe composto da 95 Senatori, eletti dai Consigli Regionali tra i propri membri, e 5 Senatori nominati dal Presidente della Repubblica; ii) svolgerebbe funzioni di raccordo tra lo Stato, gli enti locali e l’Unione Europea, eserciterebbe la funzione legislativa in concorso con la Camera solo con riferimento ad alcune materie; iii) parteciperebbe al pro- cedimento di revisione costituzionale ed all’elezione del Presidente della Repubblica; iv) con- trollerebbe l’operato del Governo, a cui però non voterebbe la fiducia.
Con riguardo alla conformazione ed alla natura del nuovo senato la critica maggiore che viene mossa e’ la seguente:”l’attribuzione di poteri e funzioni ad un organo non più rappresentativo non rischia di porsi in contrasto con il principio fondamentale secondo cui la sovranità appartiene al popolo?” Insomma stiamo veramente andando verso un preoccupante e pericoloso deficit di rappresentatività? Risposta chiara e lineare del Prof. Bin anche su questo punto: “Che la sovranità appartenga al popolo non significa affatto che tutti i “poteri” debbano essere eletti dal popolo. Qualcuno davvero vorrebbe l’elezione diretta dei giudici o della Corte costituzionale? C’è un motivo per cui in tutti i paesi moderni uno dei due rami del parlamento non è direttamente eletto dal popolo, ma rappresenta i territori. È infatti logico che i soggetti che devono attuare le leggi, cioè le amministrazioni periferiche, vengano consultate nel processo di formazione delle leggi. ” Una conseguenza cronica del farraginoso sistema vigente si riflette nell’ enorme contenzioso tra Stato e Regioni.
Continua Bin, rimarcando le incongruenze della vivace discussione sull’argomento :”Gli equivoci che dominano il confuso dibattito politico (e culturale) in Italia hanno impedito che si adottasse una formula simile a quella tedesca, benché fosse proprio questa l’opzione ini- ziale contenuta nella proposta governativa. No al “Senato dei nominati” si è avuto il coraggio di affermare durante il dibattito parlamentare, dimenticando che presidenti di Regione o sindaci di comuni capoluogo sono direttamente investiti da un suffragio elettorale incomparabilmente più esteso di quello di cui godono i senatori (anche tacendo il fatto che i senatori in carica attualmente sono davvero dei “nominati”, grazie al Porcellum). La soluzione cui sono approdati non è sicuramente la migliore delle soluzioni possibili: ma, eliminando finalmente la stravaganza del bicameralismo perfetto, dischiude la porta per l’edificazione di un sistema efficiente.”

3) Il nuovo procedimento legislativo

Affrontiamo ora uno dei passaggi più delicati e preminenti della riforma quello inerente all’ introduzione di un mutato procedimento legislativo (art.70 e ss). Più specificatamente è prevista l’istituzione del bicameralismo differenziato, in virtù del quale la funzione legislativa sarebbe: i) esercitata come oggi dai due rami del Parlamento solo per alcune materie specifiche e circoscritte; ii) affidata esclusivamente alla Camera per tutte le altre leggi, con contestuale previsione di un ruolo consultivo e non vincolante del Senato. Inoltre, per le sole leggi elettorali è previsto un eventuale e preventivo giudizio di legittimità costituzionale della Corte costituzionale. Sono infine previste modifiche ai quorum per l’iniziativa legislativa popolare e per il referendum abrogativo, nonché l’introduzione del referendum propositivo.
La valutazione del professore con riferimento al nuovo procedimento e’ positiva :” Mentre la riforma tentata dal centro-destra nel 2005 (e respinta dal referendum popolare) basava l’individuazione delle competenze del Senato sull’equivoco elenco delle materie di competenza regionale (con ciò assicurando la paralisi del processo legislativo), la riforma di oggi elenca le 14 specifiche leggi che devono essere approvate da entrambe le Camere: sono leggi “di sistema” che vengono approvate raramente (leggi costituzionali, leggi su minoranze linguistiche e referendum, leggi su organi e funzioni fondamentali degli enti locali, leggi sulla partecipazione e attuazione politiche dell’UE, leggi sull’elezione dei senatori, ecc.). La cosa più importante è che queste leggi potranno essere modificate solo seguendo la stessa procedura bicamerale: sono cioè leggi “tipiche”. Non potrà più avvenire che nelle pieghe della legge finanziaria o di qualche decreto legge si cambino – per esempio – gli organi di governo o il sistema elettorale dei Comuni, si sopprimano le Province (…)
Tutte le altre leggi saranno approvate solo dalla Camera: però, devono essere trasmesse al Senato, che può scegliere quelle su cui intende approfondire l’esame. Il Senato non può però paralizzare la Camera, perché ha trenta giorni di tempo per svolgere le sue valutazioni. Se queste si traducono in proposte di modifica, la Camera può anche riapprovare il testo della legge senza accoglierle.”
Tra le tante critiche avanzate la principale tende a evidenziare come l’art 70, nella sua formulazione, sia assai poco esemplificativo e lineare… Insomma come sia scritto male. Tuttavia sotto il profilo sostanziale Bin nutre pochi dubbi: “Come si vede non c’è alcuna confusione, nessuna caotica moltiplicazione dei procedimenti, nessun rischio di conflitto tra le Camere. Ma Regioni e comuni possono in questo modo esprimere al Governo e alla Camera le loro perplessità prima che la legge completi il suo percorso; mentre oggi l’unico strumento che hanno è quello di opporsi dopo, quando la legge è già in vigore, impugnandola davanti alla Corte costituzionale.” E questa non e ‘ certamente una modifica di poco conto nell’ambito generale del nuovo iter legis.
Viene poi introdotto, sempre nel solco di questa pesante novità, il giudizio preventivo di legittimità delle leggi costituzionali: ” Risolve un grande problema, evitando che si ripeta lo sconquasso istituzionale provocato da una sentenza della Corte costituzionale che dichiari l’incostituzionalità della legge elettorale dopo che le elezioni politiche si sono svolte più volte: come è accaduto con il Porcellum.”
Considerevoli, infine, anche i cambiamenti apportati agli strumenti di partecipazione diretta del cittadino alla formazione delle leggi : “Il referendum abrogativo è diventato uno strumento spuntato, dato che la tendenza all’astensionismo ormai rende arduo il raggiungimento del quorum della maggioranza assoluta degli aventi diritto il voto. Se passa la riforma, resta ferma la disciplina attuale, ma si aggiunge una nuova possibilità: i referendum più importanti, per i quali si sia riusciti a raccogliere 800.000 firme (traguardo frequentemente raggiunto anche in passato), potranno svolgersi validamente se andrà alle urne metà più uno dei cittadini che hanno effettivamente votato nelle ultime elezioni politiche. Il che significa far calare il quorum dal 50% a non più del 30-35% degli elettori.”
Il professore appare invece più cauto con riferimento alla introduzione del referendum propositivo che presenta alcune insidie da non trascurare: “dovrà essere regolato da una legge costituzionale: porta pericolosissima perché offre agli elettori la possibilità di proporre e votare direttamente una legge.”aula_emiciclio_02_giu08

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